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环境产品清单制定应遵循哪些原则

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环境产品清单制定应遵循哪些原则

发布日期:2017-03-14 作者: 点击:

        近年来,促进包括环境产品在内的环保产业发展,已成为各国在后危机时代国际竞争中力争赢得先机的重要举措。我国也积极推动环保产业发展,国家将环保产业定位为战略性新兴产业之一。但是,什么是环境产品?哪些产品应该被列入国际谈判、落实国内政策和保护环境等不同目的的环境产品清单?

        当前,各国正在将环保产业(包括环境产品和服务)的发展作为争夺国际竞争力的新领域和重要途径。我国为推进环保产业发展,扩大环保产业市场需求的政策密集出台,如《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》等。但是最核心的问题,如谁可以享受到相关优惠政策、环境产品和服务的市场范围到底有多大等都不明晰。

        近年来,环境产品清单谈判一直是WTO谈判的焦点议题。我国正在参加的政府采购协定(GPA)、双边自贸区(FTA)谈判都将环境产品和服务的市场开放作为重要要价。因此,明确环境产品的内涵和范围是国际谈判中维护国家利益的切实需要,也是摸清家底和国内政策落地的关键。

        国际上环境产品的定义及清单

        一般认为环保产业由环境产品和环境服务组成。但对于什么是环境产品,不同机构有不同定义和分类,包括亚太经合组织、经济合作与发展组织和世界贸易组织等。

        国际上一般认为环保产业由环境产品和环境服务组成。但对于什么是环境产品,不同机构有不同定义和分类,比较有影响的包括:

        亚太经合组织(APEC)1998年环境产品清单。制定目的是为推动APEC包括环境产品和服务在内的9个部门提前自由化。从最终用途出发,具体分为空气污染控制、饮用水处理、废水管理、噪声/振动消除、固体/危险废物、热/能管理、可再生能源、监测/分析、其他回收系统、补救与清除十大类。清单共包含109个6位税号产品,例如:液体泵(税号841360)、水蒸气或其他蒸汽动力装置的冷凝器(税号840420)、曝光表(税号902740)、色谱仪及电泳仪(税号902720)等。

        经济合作与发展组织(OECD)环境产品清单。这是由OECD的一个工作小组完成的一份研究成果。清单将环境产品分为三大类,分别是污染管理、较清洁技术和产品、资源管理。每一大类又进行了细分,污染管理包括空气污染控制、废水管理、固体废物管理、治理与清除、噪声与振动消除、环境监测、分析与评价;较清洁技术和产品包括较清洁/资源高效技术、工艺和产品;资源管理包括室内空气污染控制、供水、循环材料、可再生能源、热/能节约与管理、可持续农业和渔业、可持续林业、自然风险评估、生态旅游等。清单共包含161个6位税号产品,例如液体泵(税号841360)、熟石灰(税号252220)、曝光表(税号902740)、色谱仪及电泳仪(税号902720)、减压阀(税号848110)等。与APEC清单相比,有36个相同税号产品。

        世界贸易组织(WTO)清单。即WTO秘书处在各经济体提出清单的基础上,汇总在其2010年报告(TN/TE/19)中的清单。清单分为空气污染控制、可再生能源、废物管理和废水处理及补救、环境技术、其他几个部分。清单共包含408个6位税号产品,后秘书处又据此压缩成一个仅包含153个6位税号产品。例如:水蒸气或其他蒸汽动力装置的冷凝器(税号840420)、减压阀(税号848110)等。

        APEC各经济体2012年提出的环境产品清单。在今年APEC环境产品清单制定中,已提出清单的10个经济体中(除澳大利亚外),都对环境产品进行了分类。例如美国提出的环境产品清单分为大气污染控制产品、饮用水/废水处理和输送产品、固体废物与危险废物管理产品、土壤修复和渗水处理产品、自然资源保护技术产品、气候变化减缓产品、环境友好产品、环境监测分析和评价设备等。日本提出的环境产品清单包括大气污染控制产品、废水管理与饮用水处理设备、固体废物和有毒废物管理与循环系统设备、噪声和振动消除设备、土壤和渗水的清洁和修复产品、环境监测分析和评估设备、环境风险管理设备、自然资源保护设备、可再生能源设备、热能管理设备、环境友好产品、更加清洁或资源有效的技术和产品等。加拿大、韩国、新西兰的环境产品分类与日本大致相同。俄罗斯将环境产品分类为大气污染控制、废水管理、环境噪声技术、废物管理与渗水处理、环境监测技术、环境风险治理技术、可再生能源设备等。各经济体提出的环境产品清单既有共同部分也各有差异,7个以上经济体涵盖的产品有332个6位税号。

        以上几个清单中,APEC1998年清单和OECD清单也作为WTO谈判的讨论对象,但WTO具体谈判仍以其经济体提出的清单为基础。APEC1998年清单和正在讨论中的APEC2012年清单没有任何关系。

        现有环境产品清单较少具有环境特征

        现有国际机构组织制定的环境产品清单具有很强的经济和贸易属性,而较少具有环境特质;环境产品清单制定只是从供给出发,而非需求;环境产品清单本身既没考虑生产过程是否有污染,也少考虑消费中的排放,更多考虑的是流通中的利益。

        从以上国际上环境产品分类及清单可以看出如下特征:

        第一,提出环境产品分类及清单的机构或组织都是贸易/经济组织,而非环境机构。例如,以上比较重要的几种环境产品分类及清单是APEC、OECD、WTO提出的,这些机构无一例外都是贸易和经济组织。而联合国环境规划署主管环境的国际组织却从未提出过任何环境产品清单或定义。各经济体所提环境产品清单也是在这些贸易机构或组织谈判的框架下进行的,或者是为这些谈判而制定的。这是根本,决定了现有环境产品清单的所有属性和本质,就像狼妈妈生不出羊宝宝一样。

        第二,制定环境产品清单的目的从始至终都是贸易和经济目的,而非环境目的,环境只是“外衣”。无论是APEC还是WTO,环境产品制定的根本目的就是降低关税,实现环境产品贸易自由化。这就是为什么现有环境产品清单总是和税号对应在一起,而非产品的描述或产品集。例如我们讲塑料产品,就是所有由塑料制作的产品,是为了区分不是木头或钢铁制作的产品,在税则中分在各税号下,不一定非得和税号对应。这也是为什么所提环境产品清单中有全球环境公约中禁止贸易产品,例如汞的有机或无机化合物(税号285200)。有的甚至是严重污染环境或对环境有不利影响的产品,例如废旧衣物和铅酸蓄电池(税号850720)。

        第三,环境产品清单的制定过程是自下而上的过程,因此反映的都是各方的出口利益。APEC各经济体提出的清单中,差异非常大,各具特色。在美国提交的APEC环境产品清单中,对应至HS2007版税目为179个6位税号。与WTO提出的153类环境产品清单相比,减少了30个产品。分别为1个化工品、11个钢铁制品、1个铝制品、9个机械产品、7个电子产品和1个仪器产品。同时增加了34个产品,分别为3个税号植物材料席子帘子、1个玻璃制品、两个钢铁制品、两个铝制品、9个机械产品、9个电子产品和8个仪器产品。显然美国减少了其不占优势的钢铁制品数量,增加了其具有优势的仪器产品的数量。日本提出的APEC环境产品清单共计242个HS2007版6位税号,与WTO153清单相比,增加了67个税号产品,分别为1个机械产品、35个电子产品、28个汽车产品和3个灯具产品。显然日本增加的产品是其极具优势的电子和汽车产品。而俄罗斯所提环境产品清单能源和化工类产品占绝大多数比例,提出很多石油和天然气相关产品。

        第四,尽管所提环境产品分类千差万别,但基本可以归为两大类:一类是末端治理类环境产品,例如空气泵、消声器等;另一类是环境友好类产品,例如高效的空气调节器、冰箱、洗衣机等。而如何认定什么是环境产品没有任何标准,随意性很强。

        总而言之,现有国际机构组织制定的环境产品清单具有很强的经济和贸易属性,而较少具有环境特质;环境产品清单制定只是从供给出发,而非需求;环境产品清单本身既没考虑生产过程是否有污染,也少考虑消费中的排放,更多考虑的是流通中的利益。

        我国提出和制定环境产品清单的若干考虑

        为国际谈判目的制定环境产品清单的原则是反映我国的总体利益,既包括贸易利益,又包括外交利益、产业利益和环境利益。从国内环境保护及环保产业发展角度制定环境产品清单目的应该比较单一,就是更好地保护环境。

        目的和出发点不同,环境清单制定的原则、标准、实现途径等都会相应不同。因此,为国际谈判、落实国内政策保护环境不同目的制定的环境产品清单应分别考虑。

        为国际谈判目的制定环境产品清单。为国际谈判目的制定环境产品清单的原则是:反映我国的总体利益,既包括贸易利益,又包括外交利益、产业利益和环境利益。环境利益体现为不损害环境利益,反映的方式为否定式列表,即凡是对生态环境有危害的产品或国际公约、国家相关法律法规中明令禁止或限制贸易的产品,一律应被排除在清单之外。例如,有些经济体提出“汞的有机或无机化合物(税号285200)”,而这一产品在《中国严格限制进出口的有毒化学品目录》(2011年)名录中。还有经济体提出“二氯二氟甲烷和二氟乙烷的混合物(税号3824710011)”,而这一产品是《中国进出口受控消耗臭氧层物质名录(第四批)》中的产品,因此对这些产品应坚决删除和杜绝。

        为落实国内政策制定环境产品清单。国内相关政策都鼓励环境产品,但从来没明确什么是环境产品,或者描述说法各异。根据不同需求有不同称谓,比如环保产品、节能产品、节能环保产品、环境友好产品、有利于环境与资源保护的产品等。这一问题是一切问题的根本,如果不解决,政策执行中很难统一,优惠政策很难落地,战略性新型产品发展受到制约。但是解决这一问题,需要一个长期过程。

        从国内环境保护及环保产业发展角度制定环境产品清单。这一目的应该比较单一,就是更好地保护环境。因此,要注意以下几点:

        一是制定环境产品清单的原则必须是从环境需求出发。由于环保产业是需求拉动型产业,因此,两者在这一点上是一致的。它完全区别于从国际谈判出发的、从供给角度出发的环境产品清单制定原则。

        二是环境产品的内涵既不是非常狭义的污染治理,又不是非常广义的无所不包。环境产品的内涵应是一相对概念,应是以人为中心,对周围环境保护的范畴。具体环境产品中的“环境”涵义应遵循和参考《人类环境宣言》、《里约宣言》、《环境保护法》中对环境的阐述。例如《环境保护法》中所称环境,是指影响人类社会生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然古迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。

        三是环境产品清单制定首先要制定环境产品标准,环境产品标准制定要分类进行,换句话说,污染治理类产品和环境友好类产品标准要分别考虑。环境友好类产品已有标准,例如,环境标志产品标准、节能产品标准、国际标准化组织制定的相关标准等。污染治理类产品因为没有统一标准,应重新制定标准。标准制定应考虑产品生命周期全过程对环境的影响。

        四是环境产品清单的性质是一个动态清单,而非静态、一劳永逸的。清单也是开放的清单,是能够禁得起质疑和发表意见的。因为环境技术发展很快,环境质量和标准不断更新,例如对于机动车排放而言,原来满足欧II标准,之后必须满足欧III或欧IV标准。这样,环境产品需要根据标准开展认证,不断更新,增加或剔除。

        五是环境产品清单是技术性和科技性很强的清单,应该借鉴《事先知情同意的鹿特丹公约》、《持久性有机污染物公约》等国际环境公约制定清单的经验,基于专门的目的,建立环境科技委员会等机制。这一委员会由空气污染治理、污水处理、垃圾处置、噪声消除等各行业环境专家及相关产业若干专家组成,职责是研究环境产品标准和评价方法,制定环境产品清单。定期对清单进行审查,对政府决策提出相关建议等。相关部门负责最后决策,被政府相关部门最后认可的产品就是环境产品。

        当然,无论是对外谈判的目的还是国内政策要求,都是国家制定的,都需要遵守和落实。因此需要加强环境与贸易研究力量,既跟踪谈判又参与国内政策制定。提出政策建议,供决策者参考,最终统筹妥善处理好两个清单的关系。

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